张云:美国权力交接须确保中美关系稳定

时间:2020-11-17 07:24内容来源:联合早报 版阅读:新闻归类:观点评论

纵横天下

美国总统选举竞争激烈,民主党候选人原副总统拜登当选已经基本确定,尽管特朗普拒绝承认并且表示要诉诸司法程序,但从目前情况来看,其论据严重不足,翻盘可能性较小。

国际上,此次大选后非常让人惊讶的现象是,在美国尚未正式确认谁将会是下一届总统时,美国主要盟友就已经以直接或者间接的方式,承认拜登为美国下一任总统。大选后,英国、法国、德国、澳大利亚、日本等国家首脑以推特、面簿或者接受媒体采访的形式,对拜登表示祝贺。

即使曾被拜登调侃为“克隆特朗普”的英国首相约翰逊,也很迅速地在美联社电视采访中,表达要与拜登新政府共事合作的明确意愿。

与此形成鲜明对比的,是中国官方十分谨慎,在回答有关美国大选结果的问题时,外交部发言人说:“中方注意到拜登先生已经宣布成功当选,我们理解,大选的结果会按照美国的法律和程序作出确定”。在被问及中方何时会发去贺电,他表示中方将按照国际惯例办理。

这可能会被看成是职业外交辞令表达,然而笔者认为,这个表述不仅非常得体,而且深含了中国对于美国最高权力交接进程中,高度复杂性和不确定性的清醒认识,在此基础上经过深思熟虑、斟字酌句的高度智慧。

11月13日,在被问及不少国家和国际组织已经对拜登表示祝贺,此时中国外交部发言人才表示:“我们尊重美国人民选择,对拜登和哈里斯表示祝贺,同时我们理解美国大选结果会按照美国的法律和程序做出确定。”这个表态是在联合国秘书长古特雷斯已经向拜登祝贺后做出的,且仍用词严谨。

诚然,美国新政府在外交上最大的特点将会是部分回归常态。当人们对于美国新政府就中美关系大方向,可能出现缓和对立的谨慎乐观同时,也须要看到美国最高权力交接本身,进程的高度复杂性和不确定性;而这个交接过程本身,从现在开始可能会长达九个月才能基本稳定下来。这九个月或可能更长时间的过渡期,对于中美关系能否保持大致稳定,将是一个重大考验,须要双方展示高度的智慧和技巧。

权力交接期三大不确定性

美国总统制下的大量政治任命官员轮换体制性特点,会带来政策空白期。

美国政府中的班底充实工作,并不会随着总统当选就自动完成,跟很多的国家不同,美国治理体系的特色之一,就是除了部长级别的官员政治任命以外,各个部门的具体负责人也有很多是政治任命。例如美国国务院除了国务卿以外,主管地区事务的助理国务卿,甚至再低一个级别的帮办,都是政治任命;而在其他国家,这些官员往往是职业外交官,并不会因为选举结果而变化。

政治任命须获得国会批准,进一步拉长了新官员到位时间。特朗普总统执政后一个月,任命部长15人中获得国会参议院通过的仅六人——司法部长以52对47,国务卿56对43;教育部长50对50,最后参议院议长兼副总统投了赞成票才过。

据《华盛顿邮报》报道,特朗普执政三周后,提名须要参议院通过的693个官员中,获得通过的仅八人,等着通过27人,剩下的658人还没有任命。由于国会僵局出现,即使执政半年后,国防部和国务院的政治任命官员,仍然出现严重空缺。

当然,一部分原因可能与特朗普这位非传统总统的特点有关,但是本届民主党国会选情并不理想,如果参议院共和党继续握有多数的话,拜登任命的官员迟迟不能上位,不仅新政府的政治基础就会削弱,也会让其他国家在同美国进行外交协调磋商时,面对找不到渠道和工作伙伴的困局。

很多重要的决定要在短时间内做出,而这个时候往往新团队还没有准备就绪,包括总统在内并没有足够经验,去对应那么多复杂的事情。尽管拜登曾经长期担任副总统和参议院议员,但是担任副总统和总统完全不同,而且新团队到位也需要一个时期来学习,以适应新的角色和责任。

总统权力交接初期出现突发性外交事件,甚至危机的频率相对较高。美国两党制的特点,是候选人会极力批评对手的政策、主张和做法,而当选后短期内则必须兑现这些承诺。美国内政的交接过程中的剧烈动荡,毫无疑问会带来外交上的溢出效应。

例如特朗普在当选后,立即宣布执政后100天的优先事项,包括退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP),暗示可能退出巴黎气候协定,建设特朗普高墙阻止非法移民,并要墨西哥负担费用。

还例如特朗普政府在执政后不到三个月内,就在没有联合国授权情况下,对叙利亚阿萨德政权发动了巡航导弹袭击;有不少评论认为,这是为了挽回国内支持率低迷的举动。同样在中美关系上,2001年初,布什新政府执政后不久发生了中美撞机事件,严重影响了双边关系的稳定。

由于美国总统的巨大权力,总统本人的风格常常被认为会对外交政策构成极大影响。然而,历史告诉我们,面对突如其来的重大事件的压力,总统本人个性将可能会突然改变外交方向。在2000年的美国总统选举中,共和党候选人乔治·布什批评克林顿政府在外交上过度承诺,结果不能够聚焦美国的核心利益,并且让美国的军事力量负担过多同核心利益没有关系的任务。

布什表示,美国总统当然有权动用武力,但必须与美国的核心利益相关,而且须要对军事行动的后果,有清醒认识的情况下才能这样做;同时,军队必须有赢得战争的胜算,以及有明确的退场战略。他还承诺在动武问题上会十分小心。

美国总统权力交接除了上述三大不确定性以外,此次特朗普也尚未承认败选。而特朗普的任期尚存近三个月,这段时间内,从理论上说总统仍然可以通过行政命令进行外交行动。这对于中美关系也是一个不确定性。

过渡期稳中求进

首先,在与美国现政府保持正常工作关系的同时,在多观察少表态的基础上,谨慎有序地发展与新政府的联系。正如前面所说,美国现政府仍然在执政,美国的同盟国家表态,一方面反映了美国的盟友,特别是欧洲国家对于特朗普政府的确已经到了忍无可忍的地步,另一方面也反映了他们试图以迅速给拜登予国际承认的方式,对美国国内政治产生“外压”,以尽快结束乱局的强烈愿望。但是,毕竟这些国家是美国盟友,中国不是。第二,还要看到美国政府中大量留任的职业官僚的重要性。

人事变动并不一定意味着外交政策会发生180度的重大变化以及连续性的丧失,因为任何政府外交政策上的重大变化,都须要动用大量的政治资源,以及相应的内外条件才能实现。毕竟在政府部门中职业官员还是占绝大多数,他们本身就是政策连续性的重要维护者,而且他们长期积累的知识经验,对政策的突变将起到制约作用。因此与这些职业官员保持稳定工作关系很重要。

第二,针对美国外交方向会出现向多边主义和重视美欧关系作为优先事项的趋势,未雨绸缪顺势而为,以中美欧三边合作,推动全球性议题,来发展中美关系。

笔者认为,从美国的角度来说,特朗普执政四年,外交上受损最大的可能还不是中美关系,而是美欧关系。美国退出全球气候变化巴黎协定、伊朗核问题框架协定,停止美欧自由贸易投资协定谈判,在北约防卫费用和驻欧洲各国的美军军费等问题上,高调要价威逼,可以说让欧洲盟国感到极其不舒服。

美国新政府要重新展示国际领导力,必然要重振美欧关系,回归多边主义和国际合作,无论是伊朗核问题、气候变化、安全保障,首先就必须要修补和恢复美欧关系。对于中国来说,上述领域都能够和美欧找到共同利益,为解决问题共同设置议程,发挥全球领导力。这些多边合作中发展的互信和协调的习惯,反过来又会对中美双边关系产生良性的影响。

总之,在美国最高权力交接的高度政治敏感期,中国保持高度谨慎的态度很有必要也很正确,保持谨慎并不等于无所作为,而是在谨慎的同时顺势而动,蓄势待发,为中美关系的长期稳定积极准备。

作者是日本国立新潟大学副教授

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